1、系统观念贯彻不足,全域治理“多盘棋”
系统观念是习近平总书记最具基础性的思想和工作方法。在推进全域整治过程中,不同层级间政府的认知偏差,导致项目整体谋划站位不高、系统性不足。地方政府寄希望于把整治作为产业平台,希望撬动多方资源来推进地方经济发展。然而,参与整治的自然资源、农业农村、交通水利部门等更多关注自身部门利益,在管理上存在“条块”分割、各司其职的情况,很难做到整体规划、统一实施。不同参与部门负责的子项目都有单独立项、执行各自的实施与验收标准,同一空间被不同部门单一目标所分割,国土空间的系统性治理难以落实。
2、要素保障统筹不足,整体蓝图“散拼盘”
全域土地综合整治工程涉及项目众多,土地、资金等要素保障力度很大程度影响了工程成效。就土地要素而言,单一乡镇内所能集中连片整治的建设用地、优化调整的永久基本农田极为有限,这就导致不同部门在规划期内安排的各类项目只能在狭小空间内求存、联动性不足,整治方案成为子项目的散装拼盘,很难发挥促进地方发展的整体效应。另一方面,资金投入作为整治项目实施落地的核心因素,直接决定项目实施进度与成效。当前,整治工程实施多依赖财政专项资金,融资渠道相对单一且成本高,前期投入大,且节余“挂钩指标”产生收益的周期长,致使项目实施主体存在较大的资金压力。部分投资额度高的项目,指标收益已经很难覆盖前期成本,迫切需要开辟新的社会资本参与渠道。
3、政策机制保障不足,单一部门“独角戏”
全域土地综合整治集成了农村“三块地”制度改革、国土空间规划、用途管制等多项自然资源领域政策。相关政策文件都对永久基本农田调整、建设用地指标盘活提出了明确支持政策,但政策性强、操作性弱的问题依然存在。由于部分政策执行标准不明确、行政审批流程冗长,基层许多诉求很难得到满足,基层政府、参与农户积极性也在方案反复调整中消耗,例如在全域土地综合整治试点时,由于永久基本农田破碎化标准不清晰,导致许多涉及永久基本农田调整的项目实施方案被迫停滞,地类认定、产权归属等问题也导致同样条件地块享受不同的政策待遇。因此,许多跨部门、综合性的全域项目由于政策标准不清晰,最后演变成了自然资源部门的“独角戏”。
4、后期发展持续性不足,试点工程“走偏路”
产业发展是提升土地综合整治可持续性的关键路径。然而,在实践过程中,乡村空间被等同于保护空间,地方政府更倾向于追逐指标交易或永久基本农田调整带来的短期收益,在产业转型、品牌塑造、后期运营等方面长远谋划不足。结合各地试点案例,有的项目由于缺乏可持续的管护机制,乡村农业、文化与生态基础优势并没有得到充分发挥;有些不成熟的产业项目被过度包装;有的地方搞整治的出发点就有偏差,永久基本农田调整政策一变化,试点就难以推进,导致不停地调整项目,甚至延期与撤销;有的地方工程推进基本上是政府一家独大,市场主体与农民缺少直接参与决策的机会,农民切身利益往往被漠视。上述问题普遍存在,导致试点的初心发生偏离。